Del hard power al soft power

2. Del hard power al soft power
“Lo que seduce en el modelo de la gobernanza,

es la capacidad superior que se le atribuye

para regular los problemas de elaboración de políticas públicas

en sociedades modernas cada vez más diferenciadas...” 7

En un contexto de cambio acelerado y obsolescencia de las estructuras del
Estado tradicional, la “gobernanza” sugiere la exploración de un modo de gestión
del poder que armonice con los nuevos tiempos. La noción trasluce una
transformación real de estructuras sociales y un desplazamiento del centro de
gravedad de la acción pública, y no un simple giro semántico novedoso. Respecto
de estas transformaciones de fondo, se habla también de una crisis de
gobernabilidad desatada en los setenta, crisis que enraizaba en la creciente
complejidad de los problemas y la multiplicación de agentes de la sociedad civil
que intervenían en la elaboración de políticas públicas. La verticalidad, pesadez
administrativa y estilo intervencionista del gobierno tradicional no se adaptaban
a contextos económicos, sociales y culturales en rápida y fluida transformación.
Las reformas institucionales en los países desarrollados, vertebradas por
la gobernanza y en armonía con las exigencias de la concepción neoliberal
dominante, debían aportar legitimidad a los regímenes democráticos y mayor
eficiencia económica resultante de la reducción de efectivos en las administraciones.
Más tarde, las organizaciones internacionales se interesarían por la cuestión
en el marco del debate sobre el desarrollo. Así, el modelo de la gobernanza
trasladado a los países “en desarrollo” supondrá la adopción de ciertas políticas:
contención del gasto público, reducción de la intervención del Estado,
privatización de empresas y servicios, políticas orientadas por y hacia el mercado.
Junto a ello, se prescriben ciertas conductas animadas por la voluntad de
consolidación de la democracia: obligación de rendir cuentas (accountability),
transparencia, equidad, promoción del Estado de derecho, descentralización
político-administrativa (Kagancigil, 1998).

7 “Ce qui séduit dans le modèle de la gouvernance, c´est la capacité supérieure qu´on lui prête de
régler les questions d´élaboration des politiques publiques dans des sociétés modernes de plus
en plus différenciées, où les divers sous-systèmes et réseaux sociaux ont acquis davantage
d´autonomie, ce qui obère la capacité de gouverner” (Kagancigil, 1998:75).


La tematización de estos asuntos ambientará la emergencia de una terminología
específica, ciertas palabras cobrarán nuevo sentido; se manifiesta de
este modo la conciencia de encontrarse ante una problemática nueva. Y, como
suele suceder en tiempos de transición, el empleo de estos nuevos giros expresivos
no siempre está enmarcado en una definición conceptual precisa. Antes
de que esto suceda, las nuevas palabras ya producen en personas de sociedades,
culturas y experiencias individuales diferentes, la sensación de estar hablando
de lo mismo. En la literatura que se ocupa de la gobernanza, el “problema”
comenzará a desplazar al “conflicto”, será más cuestión de “regulación”
que de “reglamentación”, se sugerirá la necesidad de consultar a numerosos
individuos y grupos involucrados en ciertos asuntos colectivos, se hablará de
una gestión fluida, transparente, flexible, participativa y creativa, se notará que
ahora los silenciosos toman la palabra: minorías diversas, niños, pueblos
autóctonos, etc. En medio de estos trastocamientos reales y conceptuales, la
adopción del término “gobernanza” ha sido considerada por algunos como una
manifestación en el campo de la semántica, del descrédito en que ha caído el
poder (Guénaire, 2002). Precisamente por esto, también se lo emplea a menudo
para evitar el término “gobierno”; en un mundo dominado por intereses privados
y una economía de mercado, decididamente la gobernanza “pasa mejor”.
Además, los promotores de la gobernanza sugieren que “hay menos Estado”, lo
que por otra parte hace más fácilmente aceptable la reducción del gasto público
preconizada por las organizaciones multilaterales de crédito (Stocker, 1998).

La palabra empieza a aparecer en la jerga de economistas y jerarcas de
instituciones internacionales, más tarde en las ciencias políticas y la sociología,
en esferas de gobierno, entre profesionales y técnicos del desarrollo. Luego, el
concepto abandona la literatura especializada y los círculos intelectuales para
ocupar finalmente un espacio en la prensa, en el debate público más amplio, y
sobre todo entre los actores políticos de todo pelo. Se inicia así “... un trabajo
aun más amplio de [...] naturalización de esta idea. Las palabras crean palabras.
A veces éstas circulan más rápidamente que las realidades, y provocan
alineamientos inmediatos en función de los cuales toman forma y se recomponen
los nuevos lenguajes de acción” (Gaudin, 2002:94).8

La multiplicidad de significados y de empleos de la expresión, hace que su
sentido último deba aprehenderse en los contextos precisos en los que se la

8 “La gouvernance est ainsi sortie peu à peu des livres des spécialistes pour intéresser les grands
médias et les acteurs politiques. Allait alors commencer un travail encore plus large de valorisation
et bientôt de naturalisation de cette idée. Car les paroles créent des paroles. Les mots circulent
parfois plus vite que les réalités, et ils provoquent des ralliements instantanés en fonction

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desquels les nouveaux langages d´action se dessinent ou se recomposent.”


inscribe. Existe sin embargo cierto aire de familia que la vuelve reconocible:
todos entienden que la “gobernanza” sugiere una toma de decisiones colectivas
basada en una amplia inclusión de actores afectados por las mismas, junto a
una necesaria coordinación de éstos en pos de un mínimo de eficacia. Sea cual
sea la perspectiva adoptada, el término identifica nuevas prácticas colectivas
fundadas, ya no en la dominación ni la violencia legítima, sino en la negociación
y la cooperación con base en ciertos principios sometidos a consenso. La nueva
realidad en la que dicen situarse numerosos autores que tematizan la noción, es
la del desborde, la deslegitimación y obsolescencia de la capacidad del Estado
moderno “vertical” para organizar la toma de decisiones en las democracias
representativas. Asimismo, la gobernanza supondría un reconocimiento a los
más diversos actores sociales que –en estos últimos treinta años– vienen reclamando,
precisamente, un lugar en la toma de decisiones que los involucran
(Querol, 2004; Mayntz, 2001). También se ha dicho que la gobernanza apuntaría
a crear condiciones para que cierta organización del poder sea viable: ahuyentar
amenazas externas, prevenir conflictos internos, procurar recursos, definir
objetivos alcanzables. En todos los empleos del término, las fronteras público-
privado tienden a borrarse, se privilegian aquellos mecanismos de gobierno
que no necesitan de la autoridad del Estado, ni siquiera su sanción para
funcionar, y se tiende a la creación de estructuras resultantes de la interacción
múltiple.

Junto a la discusión en torno de la “gobernanza”, irrumpe en las ciencias
sociales de fin de siglo el llamado “análisis de redes”, con el que se procura dar
cuenta de los flujos y nódulos constituidos en trama de relaciones entre individuos
en un mismo grupo social. Mucho se ha escrito sobre el tema, basta aquí
aludirlo en tanto dimensión o contexto de la gobernanza, al modo en que lo
aborda Stocker (op. cit.). Este tipo de análisis hurga en aquellos aspectos de la
vida social en que las redes de interacción horizontal operan como factores de
decisión. La negociación en redes es presentada como un modo de coordinación
de acciones, objetivos y medios, sistemas de valores y lógicas de intereses,
metabolizados en el flujo ininterrumpido de las interacciones que las caracterizan.
Y como suele suceder con toda nueva “mirada”, esta perspectiva inspira
nuevas preguntas: ¿qué peso o significación global tienen estas redes de negociación
en las decisiones? ¿A qué concepción del poder se llega por esta aproximación
descriptiva de la toma de decisiones? Cierta noción de gobernanza,
justamente, ve la acción pública como un emergente de la compleja urdimbre
social formada por redes. Se realzan así los relieves de una práctica relacional
y cooperativa, indeterminada, siempre abierta a la reinvención, y sobre todo
cada vez más alejada de “...las armaduras jerárquicas del pasado y de los pro-13



cedimientos rutinizados” (Gaudin, 2002:43).9 Los flujos y las redes parecen
describir más adecuadamente un mundo donde el poder es más móvil e inestable,
el “hard power” de las armas cede el lugar al “soft power” de la
gobernanza; el poder ya no viene “de arriba” sino que discurre en la negociación
multiforme e incesante (Moreau Desfarges, 2003).

Crisis del Estado tradicional, reclamos sociales de participación, conformación
de “redes” de decisores, se muestran como tres características
“marcantes” del contexto histórico-social que explica la emergencia de la
“gobernanza”. Debe agregarse una cuarta, que interactúa fuertemente con
aquéllas, y que de alguna manera las “sobredetermina”: la intensificación de los
procesos de globalización.

“El tema de la gobernanza está estrechamente relacionado con los cambios
acontecidos en los últimos años en la escena mundial. La globalización
económica y financiera, los avances tecnológicos que producen alteraciones
en todo tipo de intercambios, el auge de organismos no gubernamentales,
el creciente papel político de la sociedad civil y, en general, los fenómenos
que implican la globalización, han hecho que el Estado pierda su rectoría
en lo relativo al desarrollo y a la regulación pública, y que en la definición
de estrategias y capacidades, aumente su interacción con una multiplicidad
de actores privados y públicos, nacionales e internacionales” (Solinís, 2001).

Se habla de una triple crisis de representatividad, participación y legitimidad
de los modelos democráticos vigentes y sus actores políticos. Los mecanismos
democráticos tradicionales de representación política y delegación del
poder habrían ingresado en un desprestigio creciente, y en la base de este descrédito
se encontrarían ciertos procesos propios de las sociedades modernas en
estos últimos años: i) emergencia de una “sociedad red” cuyas principales actividades
económicas se han “deslocalizado”; ii) crisis de legitimidad de los Estados-
naciones y debilitamiento de sus atribuciones en un contexto mundial
“globalizado”; iii) un sistema de partidos desprestigiado por escándalos de corrupción,
llevado a auxiliar y aun sustituir los actos de masas por el espectáculo
mediático; iv) erosión de la confianza ciudadana en el sistema, al amparo del
descrédito político-partidario y la obsolescencia del “Estado social”; v) emergencia
de múltiples “trincheras de resistencia” identitarias que se oponen a la
mundialización esgrimiendo nuevos y viejos credos religiosos, étnicos, nacionalistas
o localistas (Castells, 1997:27-35 y 75-90; Touraine, 1997).

9 Se lee en el original: “...une pratique relationnelle de coopérations non prédéfinies et toujours14
à réinventer, à distance des armatures hiérarchiques du passé et des procédures routinisées”.


En suma, el retour en force de la “gobernanza” connota una preocupa


ción propiamente contemporánea inspirada por cierta desagregación de lo polí


tico, donde el Estado ha perdido su antigua contundencia de principio único de

autoridad y debe coparticipar en la gestión del poder junto a una constelación de

actores y decisores: banqueros, empresarios, sindicatos, colectivos ciudadanos,

organizaciones no gubernamentales (ONG) de toda índole. A modo de recapi


tulación, tomaremos de Gerry Stocker (1998) las cinco dimensiones con que

caracteriza a la gobernanza:
i) En ella intervienen numerosos actores que no pertenecen a la esfera
del gobierno. Se parte de la constatación empírica de que el Estado ha
perdido gran parte de su poder en beneficio de autoridades locales y
regionales, y que servicios y decisiones diversas se proveen en contextos
de cooperación de públicos y privados.

ii)
Las fronteras y responsabilidades de cada cual en la acción social y
económica son menos discernibles. Ello se hace notar en la emergencia
de asociaciones no lucrativas y cooperativas de base comunitaria
que se ocupan de diversos asuntos socioeconómicos; la gobernanza
supone el reconocimiento del aporte de las ONG a la solución de problemas
colectivos sin el auxilio de recursos públicos. También las empresas
privadas asumen nuevas responsabilidades en la provisión de
servicios urbanos.

iii)
La gobernanza traduce la interdependencia entre instituciones orientadas
a la acción colectiva. Esto supone el reconocimiento que de aquí
en más, gobernar quiere decir interactuar; ningún actor por sí solo –ni
público ni privado– dispone de conocimientos y recursos suficientes
para resolver los problemas en presencia. Esta interdependencia reclama
formas asociativas y estructuras de coordinación cuyas propias
reglas de juego serán objeto de negociación.

iv) Las formas cooperativas tienden a constituir redes autónomas de grupos
de interés que buscan no sólo influir sobre el gobierno, sino que a
menudo prescinden del mismo sustituyéndolo por su propio accionar.
El nuevo problema que plantean es el de la responsabilidad, ya que se
trata de entidades relativamente encerradas en sí mismas, animadas
por el interés particular de sus miembros y no por el interés público.

v)
Se parte del principio de que la acción es posible sin que sea indispensable
someterse a la autoridad del Estado. En situación de gobernanza,
el poder público debe aprender a funcionar según nuevas reglas que
suplantan las antiguas concepciones jerárquicas, y que oponen a éstas
una tarea de coordinación, orientación e integración.


En un contexto de descentramiento de los Estados-naciones, la gobernanza
prescribe una buena gestión de los problemas mundiales y una regulación democrática
de los modos de participación de la sociedad civil. Sin embargo, este
diagnóstico está lejos de ser unánime. Algunos ponen en duda que asistamos
efectivamente a la declinación del Estado-nación, al “fin de las soberanías” o a
la “revancha de la sociedad civil”, etc. Tales alusiones remiten a un postulado
ideológico, antes que a observaciones empíricas verificables, discurre Samy
Cohen (2003). En apoyo a estos propósitos no verificados se pretende, por
ejemplo, que el ascenso de las ONG es un fenómeno amenazante para los
Estados; sin embargo, la existencia de multitud de ONG que actúan en
concertación con los Estados, desmiente tal generalización. No sólo no hay
antagonismo intrínseco, sino que a menudo el protagonismo de “nuevos actores”
tiende a reforzar al Estado. Es el caso de los atentados del 11 de setiembre
de 2001 contra las Torres Gemelas de Nueva York, que tuvieron por consecuencia
directa el “regreso del Estado” en un país ultraliberal como los EE.UU.
En suma, lo que está cuestionado no sería la autoridad estatal sino más bien sus
opciones políticas, en una época en que la necesidad del Estado se hace más
evidente que nunca. Esta visión “declinatoria” contribuye precisamente a
deslegitimar el Estado en el acto de subrayar su incapacidad de regulación de
problemas mundiales, e impide formular las preguntas pertinentes acerca de
dicha incapacidad.

Siguiendo este razonamiento, se concluye que una lectura simplista de las
transformaciones en curso alienta una peligrosa tentación consistente en concebir
y practicar una gobernanza “contra el Estado”. No se trata de un revival
de los ácratas del siglo XIX, sino de temores que asientan en ciertas realidades
sociales donde la autoridad pública es débil, cuestionable y venal. Es el caso de
algunas naciones latinoamericanas donde se opera una verdadera renuncia de
facto al cometido esencial de cualquier entidad estatal, consistente en la búsqueda
del bien común. Llevados a actuar en estas situaciones, ciertos promotores
internacionales optan por impulsar sus programas de desarrollo a espaldas
de un Estado prescindible e inoperante, cuando no directamente obstaculizador
de tales iniciativas. En otros casos, en el contexto del respaldo a una “buena
gobernanza”, ciertos proyectos de desarrollo solventados por el Banco Mundial

o las Naciones Unidas en países del Tercer Mundo son confiados en su
implementación a ONG locales antes que a los Estados. La consideración que
alienta esta delegación, es que precisamente muchos de estos Estados son poco
confiables, ineficientes y corruptos. Estas prácticas favorecen relaciones privilegiadas
con ONG locales; por lo general, esta modalidad de asistencia directa
a los beneficiarios es tolerada por los Estados respectivos.

En contextos en que el Estado está fuertemente desestructurado, la ayuda
mutua y la solidaridad se benefician sin duda con estos respaldos exteriores.
Pero también se ha hecho notar que estas acciones producen un efecto perverso
de boomerang: contribuyen al descrédito del Estado, incrementando aquella
misma fragilidad de las instituciones oficiales que se constata con preocupación.
Este resultado es opuesto a los objetivos generalmente pregonados por los
países occidentales que aportan los fondos: contribuir a restaurar la legitimidad
y la capacidad político-administrativa de los Estados de países “subdesarrollados”
o “en desarrollo”. Se contribuye así al debilitamiento de la democracia en
nombre, precisamente, de propósitos democratizadores. Y es justamente en
estos casos que se debería ejercer la mayor presión sobre el Estado para que
cumpla con sus cometidos en salvaguarda del interés común (Hermet, 2003).
Puede aducirse que en realidad ambas acciones no son contradictorias: “a Dios
rogando y con el mazo dando”; de cualquier modo, se trata de un asunto complejo
que reclama un análisis cuidadoso sin generalizaciones apresuradas.

Finalmente, algunas palabras sobre un aspecto muy sensible de la problemática
de la gobernanza: el recurso al saber experto (hemos discutido más
ampliamente el punto en otra parte; ver Graña, op. cit.). El llamado “principio
de precaución” denota la responsabilización del científico sobre las implicancias
del conocimiento aportado a la sociedad, aun en aquellos casos en que los riesgos
no sean conocidos o no estén demostrados en el momento de la investigación.
Esta formulación –y sobre todo la discusión que la rodea– expresa cierta
reacción del cuerpo social ante la autonomización de saberes especializados de
creciente gravitación en la vida cotidiana y en los destinos colectivos. Se ha
sugerido que las personas dedicadas a la ciencia deberían tener su “juramento
de Hermes”,10 al modo de un imperativo ético de temperentia, justitia,
fortitudo, prudentia (Paquet, 2004). En los contextos de una gestión orientada
por criterios de gobernanza, la evaluación de la acción pública, la apuesta a
la fiabilidad de la información y el reclamo de transparencia, multiplican las
situaciones en las que se acude a especialistas de todo orden. La consulta al
experto suplanta a menudo la evaluación política por una decisión técnica. El
“conocimiento científico” debe diferenciarse de la “opinión del experto”; si el
primero apela a procedimientos rigurosos que buscan relaciones causa-efecto
ignoradas, el segundo proporciona recomendaciones para la acción en cierto
contexto ya dado, de políticas públicas. El experto puede invocar –y es lo que
hace habitualmente– un empleo independiente, “objetivo”, del saber científico
disponible; pero está necesariamente comprometido con formulaciones, intereses
y expectativas de la institución que contrata sus servicios. El hecho corrien


10 Dios griego de la ciencia.


te de que distintos expertos brindan soluciones diferentes a un mismo problema,
revela la existencia de condicionamientos de orden social, económico, jurídico,
institucional, que contextualizan el proceso de elaboración de la acción pública.
El experto integra el proceso de formulación e implementación de políticas; el
saber que aporta, es un instrumento de resolución de problemas, una “verdad
de servicio” con arreglo a ciertas formas científicas.

La profunda imbricación de ciencia, tecnología, competitividad e innovación
económico-productiva, ejerce fuerte presión sobre las instituciones científicas
tradicionalmente organizadas por disciplina. En EE.UU. y Francia –entre
otros– los poderes políticos procuran transformar estas estructuras de investigación
disciplinaria en una modalidad operativa basada en la “misión científica”,
léase la investigación puntual por contrato. Esta transformación fue realizada
con todo éxito en la Inglaterra de Margaret Tatcher. Son ya muy numerosas
en todos los países desarrollados, las instituciones con perfil de ciencia y
tecnología aplicadas: programas estratégicos de defensa, energía nuclear, políticas
económicas, salud, transporte, etc. Entre un 50 y un 80% de la investigación
científica y tecnológica en los países occidentales responde a objetivos
económicos, sociales y estratégicos. La actividad científica independiente y el
desarrollo de la teoría tienden así a ser desjerarquizados, sufren recortes
presupuestales, la investigación de base se ve progresivamente reducida. Cierto
enfoque de la gobernanza animado por la rational choice solventa la idea de
una relación contractual entre sociedad y ciencia, que niega cualquier estatuto
específico a la ciencia. En este enfoque, la sociedad es el contratista y la ciencia
el ejecutante, en una relación regida por los costos de transacción. Un indicador
de esta mercantilización, es la autorización extendida a las universidades
en Estados Unidos, así como a otras instituciones no lucrativas, para patentar
resultados de investigaciones realizadas por contrato; esta privatización del saber
limita el antiguo principio de la accesibilidad del conocimiento, los resultados
de la investigación escapan al control de calidad ejercido por la comunidad
de pares, criterio de cientificidad caro al desarrollo histórico de la ciencia moderna
(Kagancigil, 1998).

La gobernanza nace bajo el signo de la crítica al Estado proveedor, caro,
ineficaz, vertical e intervencionista, y convoca, a los mil actores de la “sociedad
civil”, a tomar en sus manos la gestión del poder, y a sentar las bases de un
nuevo tipo de Estado racional, democrático y eficiente. Veamos ahora los términos
de la discusión en torno a esa sociedad civil, y qué enfoques encierran las
distintas apreciaciones de su significado real.